Кримінальна відповідальність за продаж ліків без рецептів — ефективний засіб протидії чи марнотратство коштів платників податків

0 37
23 березня 2019 р. в.о. міністра охорони здоров’я Уляна Супрун в інтерв’ю Радіо Свобода повідомила, що зараз Державна служба України з лікарських засобів та контролю за наркотиками (Держлікслужба) розробляє зміни до законодавства з метою запровадження кримінальної відповідальності за відпуск аптеками рецептурних препаратів, перш за все антибіотиків, без рецепта. Таке рішення пояснюється тим, що можливість придбання антибіотиків без рецепта призводить до вкрай негативних наслідків, зокрема, розвитку резистентності до антибіотиків, що робить неможливим їх застосування для лікування туберкульозу та інших серйозних захворювань.

6 березня 2019 р. розпорядженням КМУ № 116-р затверджено Національний план дій щодо боротьби із стійкістю до протимікробних препаратів. Відповідно до цього плану МОЗ до III кв. 2019 р. має розробити та внести в установленому порядку на розгляд КМУ проект Закону України «Про внесення змін до Законів України «Про лікарські засоби», «Про захист населення від інфекційних хвороб» щодо обмеження безрецептурного використання протимікробних препаратів» (п. 1), а також забезпечити до II кв. 2020 р. розроблення та прийняття нормативно-правових актів з метою здійснення контролю за дотриманням відпуску протимікробних препаратів аптечними закладами виключно за рецептами лікарів (п. 3.1).

Як бачимо, визнаючи необхідність запровадження дієвого контролю за додержанням вимог щодо відпуску рецептурних лікарських засобів, МОЗ вважає за необхідне введення кримінальної відповідальності за порушення у цій сфері. Можливо, введення кримінальної відповідальності за відпуск рецептурних лікарських засобів без рецепта дійсно є тією «чарівною паличкою», яка одразу дозволить вирішити проблему?

Такий підхід певною мірою нагадує віру непрофесіоналів у наявність, хай і дуже коштовної, але чарівної пігулки, яка миттєво зробить із хворої людини здорову. І скільки б фахівці в галузі кримінального права не наполягали на тому, що кримінальна відповідальність не може застосовуватися в якості панацеї від усіх бід, а має використовуватися лише як ultima ratio (крайній, рішучий захід), віра в «чарівну паличку» є сильнішою.

Давайте спробуємо розібратися, чи створено в Україні механізм протидії відпуску рецептурних лікарських засобів без рецепта, якщо так, то чому він неефективний, де існують прогалини та які дієві, а не декларативні заходи потрібні для його вдосконалення?

Відповідно до законодавства реалізація (відпуск) рецептурних лікарських засобів громадянам здійснюється виключно за рецептами лікарів та в порядку, встановленому МОЗ. Така вимога міститься у ч. 3 ст. 21 Закону «Про лікарські засоби» та п. 162 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва лікарських засобів, оптової та роздрібної торгівлі лікарськими засобами, імпорту лікарських засобів (крім активних фармацевтичних інгредієнтів). Тому теоретично у випадках повторного (протягом 2 років з дня видання органом ліцензування розпорядження про усунення порушень Ліцензійних умов) порушення ліцензіатом зазначеної вимоги ліцензія на провадження господарської діяльності з роздрібної торгівлі лікарськими засобами може бути анульована органом ліцензування. Можливість прийняття рішення про анулювання ліцензій на цій підставі передбачена п. 6 ч. 2 ст. 16 Закону «Про ліцензування видів господарської діяльності». Але поки що така загроза існує лише теоретично.

Адміністративна відповідальність за продаж лікарських засобів без рецепта в заборонених законодавством випадках передбачена ст. 42-4 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП). Відповідно до цієї норми на особу, яка вчинила такий продаж, може бути накладений штраф від 6 до 25 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (від 102 до 425 грн.). У разі повторного протягом року вчинення такого порушення, за яке особу вже було піддано адміністративному стягненню, розмір штрафу становитиме від 25 до 70 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (від 425 до 1190 грн.).

Як бачимо, адміністративна відповідальність за продаж рецептурних лікарських засобів без рецепта чинним законодавством передбачена. Але, на думку У. Супрун, штраф, передбачений зараз, є недостатнім, оскільки сплатити його «дешевше, щоб мати бізнес, ніж дотримуватися закону», саме тому необхідно запровадити кримінальну відповідальність за подібні правопорушення.

Щодо розміру штрафу, то він дійсно не досить високий, але для найманого працівника назвати його мізерним і зовсім невідчутним складно, бо йдеться про суму до 425 грн. за правопорушення, вчинене вперше, та до 1190 грн. за повторне вчинення цього правопорушення протягом року після адміністративного стягнення. Питання в іншому — чи застосовується ця норма на практиці?

За наявними даними, у 2016 р. до адміністративної відповідальності за ст. 42-4 КУпАП було притягнуто 10 осіб, у 2017 р. — 2 особи, у 2018 р. — 6 осіб. Можливо, й насправді випадки таких порушень мають поодинокий характер і жодної проблеми немає? На жаль, реальність зовсім інша. У якості експерименту за 10 хв перебування у черзі в одній з аптек м. Харків, де лікарські засоби одночасно відпускали 4 працівники (судячи з бейджиків, 3 фармацевти й 1 провізор), я стала свідком більшої кількості правопорушень, передбачених ст. 42-4 КУпАП, ніж Держлікслужба зафіксувала по Україні за весь 2018 р. Також із власного досвіду засвідчую, що за останні 20 років під час придбання мною в аптеках в різних куточках України рецептурних лікарських засобів, у тому числі антибіотиків (для себе особисто, близьких і навіть для улюбленого песика) працівники аптек жодного разу не поцікавилися наявністю рецепта, як і жоден лікар не запропонував виписати такий рецепт (назва призначених лікарських засобів записувалася на маленьких папірцях, як правило, з брендом певної фармацевтичної компанії). Правда, слід зазначити, що йдеться не про лікарські засобі, які підлягають предметно-кількісному обліку або підпадають під реімбурсацію.

У чому причина того, що українські лікарі за останні 20 років майже розучилися виписувати рецепти, які нікому не потрібні, а вимога щодо заборони відпуску без рецепта рецептурних лікарських засобів залишається виключно на папері? Спробуємо виявити причини та умови існування цього надзвичайно шкідливого для громадського здоров’я явища, а також окреслити шляхи його подолання.

Однією з причин слід визнати зацікавленість «гравців» фармацевтичного ринку, який у світі належить до групи найприбутковіших, у безконт­рольному відпуску лікарських засобів, оскільки це дає можливість збільшувати обсяги продажу, і, відповідно, прибуток. На жаль, значна кількість лікарських засобів, у тому числі й рецептурних, в Україні застосовується хворими «за переконливою рекомендацією» сусідів, родичів, друзів, колег по роботі (бо їм це допомог­ло), а ще тому, що про це написано в інтернеті. У цьому ракурсі не витримують критики й спроби окремих «захисників» фармацевтичного бізнесу обґрунтувати, що для людей в умовах нереформованої медицини це дуже зручно, вони отримують всі необхідні лікарські засоби, не витрачаючи часу на походи до лікаря, а маючи можливість скористатися допомогою провізора або навіть фармацевта (поряд з домом, чисто, затишно, швидко). Можна припустити, що саме з цією метою було запроваджено такий термін, як «фармацевтична опіка». Усе було б добре, якби не та ціна, і, перш за все для життя і здоров’я, яку платять українські пацієнти за таке «лікування». Щодо засобів подолання — то тут слід розуміти, що не ми єдині маємо цю проблему. У сучасному глобалізованому світі великі транснаціональні корпорації, до складу яких входять і фармацевтичні підприємства, мають значно більше ресурсів порівняно з вітчизняними для лобіювання на різних рівнях своїх інтересів. Але за наявності політичної волі цивілізовані країни вже досить давно впоралися в цією проблемою — рецептурні лікарські засоби в аптеках без рецепта не продаються.

Наступною причиною, яка має певну своєрідність для України, є не забезпечене фінансово, але задеклароване в Конституції (ст. 49) право на безоплатну медичну допомогу в державних і комунальних закладах охорони здоров’я, яке в дійс­ності обертається занадто дорогим та низькоякісним лікуванням. При існуванні цього прокомуністичного окозамилювання заклади охорони здоров’я, в яких здійснюється надання медичних послуг в умовах стаціонару, не отримують через брак бюджетного фінансування достатню кількість лікарських засобів, а лікарі цих закладів не наділені правом виписування рецептів пацієнтам, які перебувають на стаціонарному лікуванні. Як наслідок, у кожній лікарні нескладно побачити біля аптечного пункту чергу з пацієнтів або їх близьких, які тримають у руках ті самі звичайні папірці, на яких лікарем написаний перелік препаратів, у тому числі й рецептурних, які необхідно придбати. Якщо не врегулювати на нормативному рівні питання виписування рецептів для пацієнтів, які проходять стаціонарне лікування, продовжуючи «грати в безоплатну медичну допомогу», то наслідки запровадження лише рецептурного відпуску рецептурних лікарських засобів можуть бути жахливими. Особливо це стосується екстреної медичної допомоги, де відсутність необхідних ліків, у тому числі антибіотиків, в багатьох випадках дорівнюватиме смерті пацієнта. Щоб уникнути такого жаху, перш ніж реально боротися з безрецептурним відпуском рецептурних лікарських засобів, необхідно унормувати порядок виписування рецептів для пацієнтів, які перебувають на стаціонарному лікуванні. Йдеться про рецепти на лікарські засоби, які відсутні в лікарні або, за бажанням пацієнта, більш дорогі лікарські засоби порівняно з тими, які можуть бути надані безкоштовно. Також слід унормувати порядок придбання, транспортування та зберігання таких ліків, щоб уникнути використання фармацевтичної продукції неналежної якості.

Однією з умов широкого розповсюдження цих явищ є майже повна «безпека» вчинення правопорушень через відсутність реальних механізмів здійснення законного контролю за додержанням правил відпуску лікарських засобів. Для виявлення правопорушень, які полягають у безрецептурному відпуску рецептурних лікарських засобів, зважаючи на надзвичайну небезпеку таких дій для громадського здоров’я, Держлікслужба повинна мати можливість здійснювати конт­рольні заходи в будь-який час, а не лише під час планових або позапланових перевірок. Таке рішення відповідатиме принципу пропорційності, оскільки право людини на життя і здоров’я, безперечно, є більш важливою соціальною цінністю, ніж свобода підприємницької діяльності. У зв’язку із цим необхідно внести відповідні зміни до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Щодо санкцій за порушення вимог законодавства, які стосуються порушення порядку відпуску рецептурних лікарських засобів, то вони дійсно потребують вдосконалення, але це жодним чином не пов’язано із запровадженням кримінальної відповідальності. Взагалі слід розуміти, що найманий працівник (провізор або фармацевт) здійснює безрецептурний відпуск рецептурних лікарських засобів не тому, що він особисто зацікавлений у такому порушенні. Такий працівник виконує волю роботодавця, а останній, у свою чергу, за наявності бажання, має діє­ві механізми для запобігання таким правопорушенням. Тому штрафні санкції в першу чергу мають бути введені для суб’єктів господарської діяльності (фізичних осіб — підприємців та/або юридичних осіб), працівники яких допустили безрецептурний відпуск рецептурних лікарських засобів, а їх розмір має бути відчутним. Такі санкції, зокрема, можуть бути запроваджені шляхом внесення відповідних доповнень до Закону України «Про лікарські засоби».

Штрафні санкції для юридичних осіб мають застосовуватися одночасно із заходами адміністративного стягнення щодо працівників аптек, передбаченими ст. 42-4 КУпАП. Чи потрібно збільшувати розміри штрафів, передбачені цією нормою? На мою думку, для початку необхідно застосовувати ті, які передбачені зараз, а потім, у разі встановлення їх недостатньої ефективності, ставити питання про збільшення.

І наостанок: а може, все ж таки запровадити кримінальну відповідальність? Може, всі одразу злякаються і перестануть вчиняти такі правопорушення? На жаль, вельми розповсюджені зараз сподівання окремих високопосадовців щодо вирішення складних соціальних проблем лише за допомогою кримінального права – не більше, ніж ілюзія, реалізація якої є не лише безрезультативною, а й надзвичайно шкідливою.

У кримінальному праві вважається аксіомою той факт, що кримінальна відповідальність встановлюється лише у випадках неможливості ефективно протидіяти таким правопорушенням шляхом застосування інших правових заходів. У демократичній країні, на відміну від тоталітарної, додержання цього правила має принципово важливе значення – застосування заходів кримінально-правового характеру завжди пов’язане із негативними побічними наслідками як для окремих осіб, у тому числі й тих, які не є винними у вчиненні правопорушення, так і для суспільства в цілому. Йдеться про можливу матеріальну та моральну шкоду членам сім’ї правопорушника, іншим особам, які перебувають на його утриманні, нормальній діяльності суб’єкта господарювання, особливо коли йдеться про ефективного менеджера або висококваліфікованого працівника, можливий ефект «кримінального зараження» та втрата фізичного чи психічного здоров’я внаслідок перебування в місцях позбавлення волі.

Виникає питання: чи є ефективним застосування за безрецептурний відпуск рецептурних лікарських засобів адміністративної відповідальності, передбаченої ст. 42-4 КУпАП, а також у разі запровадження штрафних санкцій щодо юридичних осіб? Відповіді немає, оскільки поки що ніхто не пробував (18 штрафів за останні 3 роки за ст. 42-4 КУпАП серйозно сприймати не можна). Так, може, слід почати з цього? Питання, мабуть, риторичне.

Також слід враховувати й те, що застосування кримінальної відповідальності потребує значних коштів платників податків, які більш ефективно можна було б використати на впровадження ефективної системи протидії вчиненню правопорушень. З приводу цього ще у 1968 р. лауреат Нобелівської премії в галузі економіки, американський науковець Гері Беккер у науковій праці «Злочин та покарання: економічний підхід» вперше застосував економічний підхід до вирішення кримінально-правових проблем. Автор, ґрунтуючись на математичних підрахунках, зробив вис­новок, що в протидії злочинності «оптимальні» рішення мають означати рішення, які мінімізують соціальні втрати внаслідок вчинення злочинів (Becker G.S., 1968).

Використання вельми громіздкої, складної довготривалої і при цьому надзвичайно затратної системи кримінальної юстиції в ситуації, коли ніхто навіть не пробував всерйоз протидія­ти цьому явищу в інший спосіб — це очевидне марнотратство коштів платників податків. Навіть не беручи до уваги існуючі корупційні ризики, рішення про кримінальну відповідальність за відпуск рецептурних лікарських засобів без рецептів через тривалість і складність процедури, а також наявні негативні побічні наслідки не може бути визнане обґрунтованим.

Наталія Гуторова,
доктор юридичних наук, професор, голова правління Асоціації фармацевтичного та медичного права

Интересная информация для Вас:

Вам так же будет интересно

Оставьте комментарий

Ваш email не будет опубликован

Этот сайт использует Akismet для борьбы со спамом. Узнайте как обрабатываются ваши данные комментариев.